Sommaren 1990 sitter två konsulter vid Kommunförbundets konsultföretag Sensia på tåget till Linköpning och spånar fram en ny princip för hur kommunerna bör organiseras. Beställare-utförare blir deras grundmodell för den kommunala organisationen. Idén far sedan som en löpeld genom kommunerna och det politiska Sverige. 1991 går det inte att öppna en statlig utredning om offentliga sektorn utan att det talas om att skilja beställarna från producenterna, om entreprenader och "marknadsliknade lösningar".
Förändringarna går igen på område efter område och pekar alla i samma rikting - från politisk styrning till ökad användning av marknadsmekanismer.
Hur kunde det gå så fort? Så sent som 1988 lär den "svenska modellen" ännu framstått som självklar för de flesta svenskar. Förklaringen måste sökas i över 20 års politisk debatt om och analys av offentliga sektorn. Den historien ska vi följa här.
FRÅN LÖSNING TILL PROBLEM
På ett annat sätt än tidigare ställs offentliga sektorn i centrum av offentliga och politiska debatten i mitten av 1970-talet - både som hägrande lösning på vår tids problem och som skräckscenario inför framtiden. Inom loppet av några år utkommer i mitten av sjuttiotalet en hel rad böcker om den offentliga sektorn där samtliga kretsar runt dess inverkan på det moderna samhället, dess följder på demokratin och på ekonomin.
Så här i efterhand kan man urskilja två linjer i debatten med viktiga följder in i våra dagar. Å ena sidan diskuterades offentliga sektorns former, dess eventuella positiva eller negativa inverkan på människors förmåga att göra sig hörda och bestämma över sina liv. Kritiken av byråkrati var en viktig utlöpare av denna linje. Å andra sidan var den offentliga sektorns inverkan på samhällsekonomin ett viktigt tema. Vi ska främst följa den senare debatten - för att se hur den öppnade upp för en speciell lösning på byråkratikritiken.
Främst betraktades emellertid offentliga sektorn som en lösning på viktiga samhällsproblem. Genom dess tillväxt skulle demokratin och jämlikheten öka, samt den fulla sysselsättningen garanteras. #fn0[ ]" name="Full sysselsättning i ett"> framtida samhälle kräver", skriver till exempel socialdemokraten Mats Hellström 1975, "större planmässighet och starkare styrmedel än förr. Den privata marknaden kommer ännu mindre än tidigare att kunna garantera sysselsättningen." Eller som Olof Palme uttryckt det ett par år tidigare: "Det är inom service- och vårdsektorn och i offentlig tjänst i vid bemärkelse som den stora sysselsättningsökningen kommer att äga rum i det svenska samhället, i varje fall med en någorlunda vettig och mänsklig utveckling."
Offentliga sektorn i den ekonomiska politiken
1976 förlorade socialdemokratin det regeringsinnehav man haft allt sedan 1933 och därmed även kontrollen över statsapparaten och utredningsmaskineriet. Sverige fick en borgerlig koalitionsregering.
Hur kom debatten om offentliga sektorn och regeringsskiftet att påverka politikerna och politiken? I långtidsutredningarna kan man på ett mycket intressant vis följa detta.
I 1970-talets tre långtidsutredningar ägnar man inte någon större utsträckning åt den offentliga sektorn. Man beräknar dess uttrymme av den ekonomiska tillväxten och konstaterar att det inte är lika stort som det var under 1960-talet:
I LU 70 spår man en fortsatt tillväxt av offentliga sektorn i 60-talstakt, även om man tar upp risken att den offentliga sektorns nyrekryteringar kan "försvåra den ökning av industriproduktionen som krävs med hänsyn till utrikesbetalningarna".
I LU 75 sker en första omvärdering. Nu inhämtar man inte längre den offentliga sektorns planer för att empiriskt fasställa hur stort utrymme den tänker ta i anspråk utan räknar i stället ut hur mycket den ska få ta i anspråk med hänsyn till balans i ekonomin - därmed inleds en åtstramningsstrategi mot offentliga sektorn.
I LU 78 fortsätter den strategin; allt mindre utrymme prognostiseras för den offentliga sektorn. Att ett regeringsskifte ägt rum mellan 1975 och 1978 märks inte nämnvärt i långtidsutredningen.
Men något händer mot slutet av 70-talet. Följer man långtidsutredningarna framträder ett skifte mellan 1978 och 1980 års utredningar. Under ledning av Ulf Jacobsson (numera Industriförbundets chefsekonom) sker en omvärdering och nytolkning av det krisartade sjuttiotalet i 1980 års långtidsutredning, med stora effekter på bilden av offentliga sektorn.
Det är inte längre möjligt att förvänta sig en återgång till till 60-talets låga arbetslöshet och inflation, menar man. Krisen är inte en tillfällig chock utan beror på allvarliga strukturella problem och den därmed sammanhängande inflationen. "1970-talet har därmed kommit att framstå som en vändpunkt i den ekonomiska utvecklingen.
Den offentliga sektorns skuld ligger, menar man, i att den verkat kostnadsdrivande och därigenom inflationsdrivande därför att den konkurrerat om arbetskraften med för goda löner, samt att dess skattefinansiering stör den övriga lönebildningen. Dessutom tyder budgetunderskottet på att "att det inte längre är möjligt att skattemässigt finansiera en utgiftsexpansion" av offentliga sektorn, menar man. Receptet däremot skiljer sig inte mycket från tidigare långtidsutredningar när man skriver att detta kräver "en kraftig åtstramning av den offentliga expansionen". Men nu lämnar man dörren öppen för hur det ska gå till: "Realiserandet av en sådan utveckling ställer stora krav på den statliga och kommunala politiken. [...] Inte minst krävs det ett nytänkande bland politiska beslutsfattare." [
] I avstämningen 1982, som också produceras under borgerlig regering, tänker man nytt själv. I själva verket introducerades tankarna 1979 i utredningsväsendet genom dåtidens Lindbeckkommision i Vägar till ökad välfärd. Historien förtäljer att det var Assar Lindbeck som skrivit det mesta av betänkandet. Det innebar ett brott mot den gängse bilden av ekonomisk politik. Kommisionen menar att "funktionsdugligheten i vårt ekonomiska system är [...] sjukt" och att några "specifika näringspolitiska insatser" inte kan avhjälpa detta eftersom problemet är att drivkrafterna till produktivt arbete urgrävts i den svenska ekonomin, främst på grund av skatterna. I stället måste satsas på den "allmänna ekonomiska och sociala miljön" och därför "är en djupgående omprövning av verksamheten inom den offentliga sektorn påkallad." Mera marknad är budskapet.
Problemet med 1970-talet, förtydligar man nu i 1982 års utredning, ligger i "oförmågan i ekonomierna att genomföra den nödvändiga strukturella anpassningen." Och nu är det inte bara på lönebildningen offentliga sektorn anses ha fått negativa konsekvenser. "Den växande skattekvot som utvecklingen för med sig tenderar att underminera en av förutsättningarna för en stor offentlig sektor, nämligen att det finns en stark och vital marknadssektor att beskatta." Offentliga sektorns storlek inverkar således direkt negativt på ekonomins funktionssätt, främst genom att skatterna förstör och förvrider drivkrafterna till produktivt arbete, menar man. Därför måste "ett brott i den strukturella utvecklingen [min kurs.]" ske genom att "öka det privata inslaget när det gäller delar av tjänste- och försäkringssektorn och att tjänster inom den offentliga sektorn i högre grad än nu avgiftsfinansieras."
Här är det således inte längre frågan om att ge den offentliga sektorn det utrymme ekonomin för tillfället tillåter, som det tidigare varit frågan om, utan nu ska ett "brott" ske. Och brottet ska inte bestå enbart av kraftig åtstramning; något radikalt måste göras åt den offentliga sektorns finansiering och organisation menar man.
I LU 82 länkas den makroekonomiska diskussionen om offentliga sektorns storlek ihop med den mikroekonomiska produktivitetsdiskussionen, ja med offentliga sektorns förvaltningsformer. Analysen av offentliga sektorn som en börda för ekonomin, en störande faktor, öppnar således upp för en privatiseringsdebatt.
Varför ägde förändringen rum? Hur såg den politiska situationen ut, och hur förhöll sig ekonomerna till denna och till den offentliga sektorn?
SAF bryter upp från folkhemmet
"Det är en allmän uppfattning att företagens frihet att förfoga över sina resurser är föremål för allt snabbare inskränkningar", sammanfattar en skribent i en av tidens debattböcker hur man från höger upplever sjuttiotalet. Man kan säker hitta uttalanden likt dessa från arbetsgivarhåll när som helst tidigare. Men under sjuttiotalet pekar de på ett annat sätt än tidigare rakt in i tidens konflikt. Från att tidigare löst sina konflikter avtalsvägen i ett korporativt system började både SAF och LO att ta vägen via politiken och den offentliga debatten; det gjorde kontroverserna mellan de båda parterna synligare än tidigare.
Men man kan också se LO:s och SAF:s mer ansträngda relationer i ljuset av den radikalisering som Sverige och västvärlden genomgick dessa år. När gruvarbetarna gick ut i strejk i Norrbotten darrade det politiska Sverige till i grunden - kanske var inte vänsterrörelsen enbart ett studentupptåg? LO inledde en offensiv för arbetsmiljö och medbestämmande, samt löntagarfonder. SAF svarade med en ideologiska offensiv för ökad marknadsekonomi och större individuella ekonomiska incitament.
På ett djupare plan kan det också tolkas som en tilltagande fördelningskonflikt. Det är förvisso svårt att avgöra orsak och verkan, men under sjuttiotalet försköts lönernas andel av den totala nationalinkomsten till löntagarnas fördel. Mellan 1974 och 1980 ökade lönernas andel från 66 till 77 procent. Funnes det något sätt att mäta SAF:s ökade militans så är jag övertygad om att den ganska precis följer vinsternas sjunkande andel. Detta gjordes extra akut av att tillväxttakten trendmässigt hade sjunkit. Och kanske är det här själva grunden står att finna - kampen om en kaka som växer lite långsammare år för år.
SAF:s kampanjer under 70-talet rörde inte heller i första hand den offentliga sektorn utan de dåliga tiderna och företagens svårigheter. I främsta rummet stod lönebildningen och viljan att pressa tillbaka lönekraven. När SAF 1980 höll sin andra kongress var däremot huvudnumret anspråken på ett radikalt skifte i välfärdspolitiken; "kongressdokumenten från 1980 är antagligen det mest utpräglat nyliberala ställningstagandet i efterkrigstidens Sverige", har en sociolog sammanfattat.
"Den offentliga sektorns omfattning och tillväxt är helt enkelt vårt största samhällsproblem", menar SAF och efterlyser sänkta skatter eftersom de "hämmar ekonomin" samt "marknadsanpassning" och "privatisering" av offentliga sektorn. Om inte detta sker, varnar man, stundar snart "den historiska slutpunkten i Sverige för perioden med enskild företagsamhet och näringsfrihet." I sitt tal till kongressen säger SAF:s ordförande Curt Nicolin: "Vi har sett människor förlora sin frihet genom krig och revolutioner, men den kan också förloras genom evolution. Det är vad vi håller på med i Sverige".
Över huvud taget framstår 1980 som ett märkesår när det gäller kritiken mot den svenska modellen. Det är uppenbart att SAF vill komma åt något större än den offentliga sektorn, det handlar om en "liberal revolt", som Gösta Bohman uttryckte det samma år. "Valet står mellan majoritetsprincipen och marknadsekonomin" skriver SAF och därför måste Sverige "välja ett annat ideal än blandekonomin."
På alla fronter får nyliberalismen och därigenom kritiken av offentliga sektorn ett stark genomslag, i den ekonomiska politiken, i tidningar och TV. Hur hastigt skiftet gick, inte bara i Sverige utan i hela värden, kan anas något när man i ett stort översiktsverk verk från 1978 inte ens nämner nyliberalism.
Politiskt är omsvängningen givetvis kopplad till den nyliberala våg som svepte fram Margret Thatcher till makten i England och Ronald Reagan i USA. Hos oss i Sverige kom vågen att i stor utsräckning rikta sig mot offentliga sektorn. Från att ha setts som en lösning på kapitalismens problem, en lösning med stor politisk uppslutning, deltog allt fler på den borgerliga kanten i kritiken mot den. Ett nytt ekonomiskt och samhälleligt klimat växte därmed fram. I stor utsträckning formulerades kritiken av offentliga sektorn av nationalekonomer.
Ekonomernas revolt
I en vitt citerad artikel har socialdemokraten och nationalekonomen Villy Bergström skildrat hur nationalekonomerna förhållit sig till arbetarrörelsen. Förutom 1932, då en rad yngre nationalekonomer deltog i utformandet av arbetarrörelsens program, så har relationen, menar Bergsström, präglats av oförståelse och kritik. Anledningen, skriver han, är att den neoklassiska teori som väglett nationalekonomerna med automatik har fört med sig en kritisk inställning till arbetarrörelsens vilja att gripa in i marknadsmekanismerna. Men Bergström noterar en intressant utveckling. Nationalekonomerna har närmat sig ett allt mer teknokratiskt förhållningssätt, främst manifesterat under ATP-debatten. Trots sin kritiska grundhållning levererade ekonomerna ingen generalkritik som under 30-talet, utan teknikaliteter om sparkvotens nivå eller allokeringens effektivitet. En teknokratisering som alldeles klart återfinns i 70-talets tidiga långtidsutredningar. Bakgrunden torde vara den helt dominerande Keynesianismen som tilldelade ekonomen finmekanikerns roll i samhällsekonomin. Själva grundritningen var ju redan lagd.
I mitten av 70-talet händer något i och med debatten om löntagarfondermenar Bergström. "Genom Assar Lindbecks artiklar i främst Dagens Nyheter återkom i den ekonomisk-politiska debatten de storslagna perspektiven från Cassels och Heckschers dagar. Man skulle t.o.m. kunna säga att den teknokratisering, vi tyckt oss observera bland ekonomerna, bröts. Cirkeln är sluten, vi är tillbaka i de ödesmättade anslag med vilka arbetarrörelsens förslag bemöttes av ledande ekonomer under 1930- och 1940-talen."
Läser man Linbecks utalanden i dag framstår de som vardagsmat, hans varningar för "Meidnerland" och att Sverige var på väg att bli en öststat. 1977 kunde man däremot reagera kraftigare på detta tonfall. Bergström skrev: "Inte på flera decennier har en nationalekonom i vårt land debatterat ett politiskt förslag med sådana argument och i ett sådant tonläge som Lindbeck."
Samtidigt var hela kåren, långsamt men säkert, på väg bort från keynesiansimen, med dess tro på politikens möjlighet att gripa in i ekonomin och påverka efterfrågan och därmed konjunkturerna, till monetarism, utbudsekonomi och misstro mot politikens möjligheter. Åren 1978 och 1979 sker dessutom ett internationellt genombrott för de nya idéerna. Den internationella ekonomiska krisen omvärderas och ges "mer långsiktigt strukturella orsaker" där bland annat offentliga sektorns storlek anges som ett viktig skäl till stagnationen. I början av 80-talet är detta den dominerande uppfattningen bland nationalekonomerna, även om somliga inte tagit steget fullt ut eller vägrar kännas vid åsiktsbytet.
I omsvängningen mot den monetaristiska eller utbudsekonomiska teorin ingår en stor misstänksamhet mot den offentliga sektorn. Huvudförklaringen till krisen är nämligen att västvärldens ekonomier har åderförkalkats av skatter, regleringar och allt för lite konkurens. Och är det något som passar in i den bilden är det den offentliga sektorn eftersom den per definition inte är marknadsstyrd. Den kanske främste företrädaren för detta synsätt kom också att bli Assar Lindbeck. Skatter och regleringar "deformerar ofta priserna och de ekonomiska incitamenten för hushållen och företagen", menar han.
Grundsynen bygger på att prismekanismen - eller marknaden - är det mest effektiva sättet att koordinera ekonomiskt handlande. Givet den förutsättningen innebär ingrepp i den fria prisbildningen att resurserna sätts in på fel ställe, effektiviteten minskar och så gör tillväxten. Av detta följer också att politiken är en störande faktor som - framför allt om den använder selektiva ingrepp - stjälper inte hjälper ekonomisk utveckling. Endast långsiktiga strukturella åtgärder som gör det ekonomiska klimatet gynsammare för privat företagsamhet är enligt detta synsätt att rekommendera. Att stora delar av offentliga sektorn därmed måste ses som en börda säger sig själv. Kritiken av framför allt skatter drabbar offentliga sektorn från två håll, dels därför att man, givet analysen, inte kan höja skatterna mer eftersom problemen då ökar i ekonomin, dels som en generell kritik av politikens räckvid.
Om osäkerheten var stor i den första omgången böcker som tog upp offentliga sektorn, är landets ledande ekonomer i slutet av sjuttio- och i början av åttiotalet i princip helt överens om att offentliga sektorns tillväxt måste hejdas. Ju större budgetunderskott den borgerliga regeringen producerar - från början påhejade av ekonomerna - desto skarpare blir dessutom tonerna mot offenliga sektorn, desto fler ekonomer och så småningom politiker stämmer in i tongångarna.
Men hur skulle det gå till? Och vad var det viktigaste? Att rädda offentliga sektorn eller att ge upp den helt? Att bibehålla skattekvoten eller att till och med sänka den? Ute på högerkanten ville man privatisering. Men de flesta gick inte så långt.
Med dessa frågor bröt ekonomerna genom makrodiskussionen om offentliga sektorn upp locket också till dess inre, eller ska vi säga, till dess försvaltningsformer.
Med marknaden som modell
Nu blev det legitimt att dra ut konsekvenserna av den neoklassiska teorin vad gäller offentliga sektorn även på mikronivå. Även här går det uppbrott bland nationalekonomerna vi kunde studera i synen på stabiliseringspolitiken igen. Från att ha varit blandekonomins ingenjörer blir man marknadsekonomins propagandörer.
Inom den offentliga sektorn har sedan länge pågått en diskussion om hur den ska drivas så rationellt som möjligt, det vill säga med så lite resursslöseri givet de politiska mål som gäller för sektorn. Det är en diskussion som existerade 1959 likväl som 1969, 1979 och 1989. Den är alltså på intet sätt ny och dessutom fullt naturlig. Däremot varierar åtgärderna kraftigt. Det nya under sjuttiotalet är att själva fundamentet för den offentliga sektorn börjar ifrågasättas, nämligen att det är genom politiken som resursfördelningen till och inom offentliga sektorn ska ske. Kritiken på makronivå av den offentliga sektorn har sin pendang på mikronivå, där den nationalekonomiska teorins effektivitetsbegrepp definieras som själva måttstocken.
I början av 70-talet domineras diskussionen av problemet med den låga produktivitetstillväxten inom offentliga sektorn - eller mer korrekt, svårigheterna att över huvud taget veta något om produktiviteten. Till redovisningarna av den offentliga sektorns ekonomiska planer hör i exempelvis långtidsutredningarna en obligatorisk diskussion om de statistiska problem det innebär att den offentliga sektorns produktivitet är så svår att mäta och därför enligt schablon sätts till noll i nationalräkenskaperna.
Det finns en ton i den ekonomiska litteraturen om offentliga sektorn under denna tid att det är någonting närmast statistiskt irriterande med den offentliga sektorn eftersom dess resultat är omöjliga att mäta på traditionellt sätt - det vill säga till marknadspris och enligt jämviktspriser. Motsvarar kostnaderna verkligen det medborgarna vill betala, hur mycket är volymökning och hur mycket är inflation, hur stora är överflyttningsförlusterna när den (per definition) lågproduktiva offentliga sektorn tar en större andel av ekonomin?
Här pekade man således på ett problem med blandekonomin för dess ingenjörer: hur ska egentligen offentliga sektorns prestationer uppfattas och ska vi oroa oss för den minskning av den totala produktivitetstillväxten som offentliga sektorn växande andel för med sig? [*]
Svårigheten att kontinuerligt öka den mätbara produktiviteten inom offentliga sektorn - eller rättare sagt produktiviteten på tjänster över huvud taget - för dessutom med sig fler problem än rent statistiska. Givet att man inte kontinuerligt betalar de offentligt anställda relativt allt sämre löner kommer nämligen offentliga sektorns andel av BNP stiga kontinuerligt även om inga nya reala resurser tillförs denna, vilket nationalekonomen W. J. Baumol hade visat i slutet av sextiotalet. Även om inte en enda ny tjänst utförs inom offentliga sektorn kommer ändå skattekvoten stiga. Orsaken är, menade han, att den stigande produktivitetsskillnaden mellan industriproduktion och tjänster leder till att priserna på tjänster kontinuerligt stiger i relation till priserna på varor, av den anledningen att allt mindre arbetstid krävs för att åstadkomma en given mängd varor jämfört med en given mängd tjänster. En klippning tar samma tid i dag som för femtio år sedan, medan tiden som går åt för att bygga en bil, till exempel, har kortats rejält. Av detta följer med obönhörlig konsekvens att tjänsterna kommer kräva en allt större andel av bruttonalprodukten. [+]
Utifrån detta kan man i princip dra två slutsatser: Antingen den som bland andra Rudolf Meidner gjorde - "jag förutser en ökning av den offentliga sektorn till att vid seklets slut utgöra 50 à 60 % av Sveriges yrkesverksamma befolkning." Eller att något måste göras åt produktiviteten inom främst offentliga sektorn.
Men hur ska det gå till att öka produktiviteten? Genom ihärdigt budgetarbete eller finns det något annat sätt? När ekonomerna skulle besvara den frågan kom de genom en tvetydig glidning i begreppen i själva verket att besvara en annan fråga, nämligen hur allokeringen av resurser ska äga rum i offentliga sektorn. Produktivitetsdiskussionen gled över till en diskussion om effektivitet.
Det är viktigt att komma ihåg. Produktivitet och effektivitet är inte samma sak. De är förvisso i talspråket varandra närstående. Effektivitet är lika med verkningsfullhet, verkningsgrad, kraft styrka; och produktivitet är samma som alstringskraft, skaparkraft, skaparförmåga, fruktbahet, enligt Svenska akademins ordlista. Problemet är att ekonomerna själva ofta slarvar.
Inom nationalekonomi har effektivitet i grund och botten en mycket precis betydelse, att varje resurs är insatt där den gör störst nytta och att ingen omfördelning av resurser kan äga rum utan att någon förlorar på det - så kallad paretooptimalitet. Effektivitet inom nationalekonomi handlar, kan man säga, om just resursfördelning - allokering - och det är ofrånkomligt att det då kommer att handlar om vilka principer som ska styra denna fördelning. I sin tur får detta en mer precis konsekvens eftersom den fria marknaden enligt nationalekonomisk teori är den absolut mest effektiva principen för resursfördelning (med några undantag och enligt stränga kriterier). Men det har inte med produktivitet att göra. Ingemar Ståhl, en av de mest tvärsäkra privatiseringsförespråkarna, har exempelvis sagt att man kan " hoppas att produktiviteten ökar" när man inför effektivitetshöjande åtgärder.
I senare litteratur talar man ofta om effektivitet som ett svar på frågan "vad?" och produktivitet som ett svar på frågan "hur?".
Under 60-talet och början av 70-talet hade några nationalekonomer ånyo börjat uppmärksamma allokeringsfrågorna. "Den offentliga verksamhetens ökning har lett till att man alltmer börjat intressera sig för prissättningsproblemen inom den offentliga sektorn och principerna för resursfördelningen inom denna sektor", skrev Bo Södersten 1970. Det är inte bara den statistiska irritationen som surrar i blandekonomins Sverige utan det allt mer pockande problem att nationalekomin helt enkelt inte har några instrument att undersöka 1/3 av Sveriges ekonomi. Assar Lindbeck skriver i sin bok Svensk ekonomisk politik 1975:
"Det är således mycket svårt att finna användbara kriterier för resursallokeringen i en `två-sektor-ekonomi` med helt olika prissystem i de olika sektorerna [...] Ett annat intressant problem är hur man ska finna kriterier för och incitament till effektiv produktion i den offentliga sektorn, när det inte förekommer någon marknadstest av institutionernas beteende. [...] Hitills har emellertid politiker och administratörer i den offentliga sektorn visat mycket litet intresse för dessa viktiga frågor. [min kurs.]"
Lindbeck hänvisar dock till viss forskning - några skrifter om jordbruks- och bostadspolitik - och sammanfattar:
"Erfarenheterna av hyresregleringen illustrerar klart effekterna av att hålla ett pris under jämviktsnivån: överskottsefterfrågan som ger upphov till köer och svarta marknader, godtycklighet vid fördelningen av varan i fråga, inneffektivitet i produktionen till följd av otillräckliga incitament, bristande valfrihet för den individuella konsumenten, svagt inflytande på produktionen från efterfrågesidan, godtyckliga relativpriser".
Här finns således den kritik som senare kom att överföras till hela den offentliga sektorn redan formulerad. "Hur detta problem ska lösas vet vi inte", skriver Lindbeck 1972 med anledning av att den offentliga sektorn inte använder marknaden som signalsystem. Tre år senare har han ännu ingen lösning - åtminstone inte en offentlig. Men olika förslag börjar dyka upp, ökad avgiftsfinansierin till exempel, "mer utpräglad företagsekonomisk styrning" eller förslag att "återinföra prismekanismer". Det var till stor del gamla förslag som fördes fram på nytt - men nu kom de på ett helt annat sätt än tidigare att inkorporeras i nationalekonomernas forskningsfront.
1976 kom den forskningsfronten i sin helhet att utsträckas till den politiska processen. På ett symposion 18-19 oktober fylls den lucka som bland andra Linbeck påpekat i den nationalekonomiska teorin igen av Ingemar Ståhl när han introducerar public choice-skolan i Sverige - med den uttalade ambitionen att "utsträcka den ekonomiska teorin till att omfatta andra former för beslutsfattande än vad som normalt brukar studeras av ekonomer." Det fick stora konsekvenser på bilden av offentliga sektorn.
Hur sker resursfördelningen i det politiska systemet, frågar sig Ståhl, vad är det för princip som verkar i demokratin när prismekanismen är satt ur spel? Samhällets bästa? Medborgarnas önskemål förmedlat via politikerna? Är det inte konstigt att indvividernas egoistiska nyttomaximering tar halt vid offentliga sektorns portar? Jo, menar han och frågar sig vad för motsvarighet till den fria marknadens främsta drivkraft - vinstmaximering - som finns inom det politiska systemet: De offentliga administrationerna är storleksmaximerande och politikerna är röstmaximerande.
Dessa utgångspunkter får en rad konsekvenser. För det första dras mattan undan för den inflytelserika gren av nationalekonomi - välfärdsekonomi - som menar att det allmänna eller staten behövs för att rätta till de imperfektioner som den fria marknaden lider av. En fri marknad når nämligen inte alltid det effektivaste läget på grund av dessa imperfektioner och statens uppgift blir därför, menar man, att åstadkomma ett sådant läge. Men, menar Ståhl nu, även statens agerande är underkastat de nyttomaximerande individernas handlande. Även statens handlande lider av en mängd imperfektioner och dessa är, menar Ståhl, värre och svårare än de som uppkommer på den fria marknaden. Statens agerande förvärrar allokeringsproblemen i stället för att lösa dem, blir därför hans slutsats. Därmed har han inte bara delegitimerat en nationalekonomisk skolbildning - välfärdsekonomi - utan, för det andra, den politiskt styrda offentliga sektorn. Ur detta följer sedan ytterligare en mängd slutsatser. En är till exempel att den offentliga sektorns tillväxt inte motsvarar medborgarnas vilja utan är en effekt av de offentliga förvaltningarnas egennyttiga beetende. Eller mer allmänt: politiken förmedlar inte medborgarnas önskemål, den offentliga sektorn är därför för stor. En annan att stabiliseringspolitik måste vara omöjligt.
I stället för att utveckla en egen diciplin om den offentliga sektorn ekonomi utifrån dess egna villkor tillämpar public choice-skolans företrädare och Ingemar Ståhl den klassiska nationalekonomins grundantaganden på politiken och finner att den inte är en fri marknad och att den därför är mindre effektiv än den fria marknaden. Ingemar Ståhls lösning är således egentligen ingen teori för en blandekonomi utan en modell för marknadsekonomi. Han gav därmed nationalekonomerna ett nytt verksamhetsområde att tillämpa sina modeller på: den offentliga sektorn. Det blir nu legitimt bland många ekonomer att bortse från att den offentliga sektorn faktiskt är politiskt styrd, eller rättare har en verksamhet som främst rör politiska mål och inte försäljning på en marknad.
Varför rör det sig om ett paradigmskifte? Jo, därför att man i grunden frågasätter den offentliga sektorn legitimitet genom att, som Agneta Hugemark så träffande uttrycker det, " den ekonomiska teorins jämviktsläge får ersätta de politiska mål som finns för verksamheten." Genom sin vetenskapliga legitimitet utvecklar man genom effektivitetsresonemang en tautologi som får starkt genomslag i den politiska debatten. Eftersom offentliga sektorn är en offentlig sektor fungerar den inte enligt marknadens villkor och eftersom marknaden - givet neoklassisk teori - är det enda effektiva sättet att fördela resursera är offentliga sektorn ineffektiv. Samtidigt bortser ekonomerna ifrån "att deras bedömningar inte relaterats till institutionernas faktiskt gällande mål i demokratisk ordning beslutade mål. Ekonomerna diskuterar som om man hade gjort en analys av de politiska åtgärdernas framgång när man i själva verket relaterat åtgärderna till andra mål än de politiska." Denna åsikt ligger förövrigt inbakad i det nationalekonomiska paradigmet. Ingemar Ståhl erkänner det ärligt: "[M]arknadsmodellen och de normativa resultaten baseras på ett accepterande av den initiala förmögenhetsfördelningen" och det enda resultat som enligt modellen är acceptabelt är den nya fördelning som uppstår på den fria marknaden. Varje omfördelning som inte äger rum på marknaden eller åtminstone motsvarar de resultaten leder därför till ineffektivieteter.
"Vilken är den principiella skillnaden mellan en direkt stöld och en konfiskatorisk beskattning som ensidigt överför resurser från en minoritet till en majoritet?" frågar Ståhl retoriskt och efterlyser en konstitutionell reform "som gör politiskt beslutsfattande svårare".
Den offentliga sektorns målsättning är dock enligt lag att alla medborgare ska ha tillgång till en likvärdig sjukvård, skola, äldreomsorg oberoende av sina ekonomiska resurser. Ändå kan nationalekonomen Johan Myhrman utropa i - spelad? - förvåning när han undersöker offentliga sektorns tillväxt: det beror på "den politiska processens benägenhet för inkomstfördelning". Det är svårt att avgöra om det verkligen är med äkta förvåning han når denna slutsats eller om det bara är retoriska grepp. Att offentliga sektorn utbyggnad handlat om att öka jämlikheten var och är allmängods. Men inom ekonomskråt har den välfärdsekonomiska ansatsen dominerat, dvs att statens ingrepp är till för att uppnå paretooptimalitet. "En numerärt mycket stor generation av ekonomer och administratörer har skolats i denna tradition" enligt Ståhl själv.
Ändå har ekonomernas recept på den ursprungliga produktivitetsproblematiken ofta framställts som ideologiskt neutrala under åttiotalet - som om de fortfarande var blandekonomins finmekaniker.
Ekonomerna blir så vår tids ideologer och utopister. Deras synsätt har dominerat åttiotalets diskussioner om offentliga sektorn, ja, har på många sätt blivit en ny överideologi. De kom på den teoretiska nivån att motivera det uppbrott från blandekonomin som framför allt SAF, men sedan även de borgerliga partierna med moderaterna i spetsen, eftersträvade. På den teoretiska nivån ägde det rum i två dimensioner, dels en makroekonomisk kritik av offentliga sektorns storlek, dels en mikroekonomisk kritik av allkoeringsprocesserna inom offentliga sektorn. Drastiskt uttryckt löste det nationalekonomiska skrået sitt teoretiska problem hur man ska analysera resursfördelning i en två-sektorekonomi genom att bli förespråkare för en en-sektorekonomi.
Hur ställde sig socialdemokratin till denna utveckling?
SOCIALDEMOKRATIN OCH DEN OFFENLIGA SEKTORN
"Du måste inse att vi har förlorat valet. Det krävs en omfattande omprövning av partiets politik, av den ekonomiska politiken och skattesystemet". Orden är Kjell-Olof Feldts och yttrades till Olof Palme efter valet 1979 - ett val socialdemokratin räknat med att vinna.
Fram till dess agerade det socialdemokratiska partiet till den offentliga sektorns försvar och utbyggnad på det sätt man gjort under efterkrigstiden. Den intellektuella fronten inom SAP ägnade sig åt löntagarfonder samt den så kallade sysselsättningsutredningen - beskriven som en socialdemokratisk think-tank - i vilken man menade att offentliga sektorn skulle stå för en stigande andel av de sysselsatta och att full sysselsättning i framtiden krävde ökad planering. De flesta socialdemokrater, däribland Olof Palme, ansåg att krisen var ett uttryck för en trött kapitalism som behövde hjälp av staten.
Men så vann man inte valet 1979, och samtidigt drabbades västvärlden av en ny oljekris. Också inom socialdemokratin kom en ny bild av den offentliga sektorn att så sakta växa fram i början av 80-talet.
De socialdemokratiska ekonomerna
Samma vecka som SAF håller sin propagandakongress mot den offentliga sektorn 1980 bildas en socialdemokratisk arbetsgrupp under ledning av Ingvar Carlsson med uppdraget att utforma en politik mot den ekonomiska krisen. Det var inom och genom den så kallade krisgruppen som socialdemokratins omorientering kom att ske. Målet för gruppen var att formulera "ett mera heltäckande och långsiktigt program för den ekonomiska politiken".
Grundanalysen i programmet går ut på att Sverige lider av en allvarlig strukturkris och att enda vägen ur denna är en satsning på ekonomisk tillväxt och industriell expansion. För att uppnå detta måste vinsterna tillåtas öka i företaget och offensiva åtgärder sättas in mot strukturproblemen. Vägen ur krisen måste ske genom en kraftig tillväxt av investeringarna och minskat budgetunderskott. Därför, menar man, måste både offentlig och privat konsumtion hållas tillbaka kraftigt.
Krisgruppen arbete och dess rapport Framtid för Sverige beskrivs i litteraturen som en omvändning och nyorientering av socialdemokratin mot ökad tilltro till marknadskrafterna. Det är allmänt omvittnat att krispolitiken främst utformades "av en liten grupp partiekonomer". En väsentlig samsyn mellan en grupp ekonomer och partiledningen uppnåddes därmed. Krisprogramet innebar en ekonomisering av den socialdemokratiska politiken.
De nya tongångarna är emellertid ordentligt nedtonade i rapporten. Bakgrunden är det starka missnöje som gruppen mötte när de lokala partiorganisationerna fick ta del av förslagen. Nancy Erikssons kommentar på partikongressen är talande: "Jag tycker man använder så många tekniska uttryck [...] programmet är kanske bara något för en elit att briljera med".
Och det var kanske inte så konstigt att Nancy Ericsson upplevde det hela så. I två interna PM hösten 1979 hade Carl Johan Åberg, seniorekonom på partiets riksdagskansli, efterlyst nya tag i den ekonomiska politiken, framför allt en svängning vad gällde marginalskatter. Men han ansåg också att partiet behövde knyta närmare kontakter med olika ekonomer för att få bättre stöd för socialdemokratiska idéer i den offentliga debatten. Men, framhöll Åberg, då måste partiet också "vara berett att lyssna på vad de kommer fram till" även om ekonomerna, med hänvisning till den ekonomiska debatten "kan komma att servera en del `beska sanningar`." En grupp för sådana kontakter kom också att bildas.
Carl Johan Åberg skulle snart överraskas av den kraft han satt igång och han lämnade över till den unge och energiske Erik Åsbrink. Öppningen mot ekonomerna förde nämligen inte i första hand med sig att ekonomerna blev mer influerade av arbetarrörelsens ideal. Tvärtom, utvecklingen kom i stället att leda till att de åsikter som florerade i den nationalekonomiska kåren runt decennieskiftet, vilka vi redan skildrat, också gjorde sig gällande inom krisgruppen. Det första uttrycket för de nya influenserna finner man i en ekonomisk-politisk motion, skriven av Åsbrink, som presenteras i januari 1981.
"Riktlinjerna var [...] klart påverkad av de dominerande stämningarna bland nationalekonomerna. Man pläderade för ökade vinster i företagen och för mer av fasta normer inom den ekonomiska politiken. Man betonade marknadens funktionssätt och utbudsekonomi, mer än keynesiansk efterfråge- och konjunkturpolitik", skriver Hans Bergström i sin bok Rivstart.
I februari samma år publiceras en uppmärksammad debattartikel - den så kallade hästkursartikeln - av sex socialdemokratiska ekonomer. Partiet hade fått sina ekonomer, men vad sa de? Jo, "att de flesta ekonomer - oavsett partifärg - är överens om huvuddragen i den ekonomiska politik som är nödvändig" och den innebär att "socialdemokratin måste bryta med många traditionella medel" eftersom det måste "ingå åtgärder som uttalat, direkt och snabbt beskär den offentliga sektorns expansion".
Det kanske mest kontroversiella temat i hästkursartikeln var dessutom ett huvudtema för krisgruppen: den offentliga sektorn. En central person i den diskussionen var Klas Eklund som just hade städslats i ekonomgruppen - då doktorand på Handelshögskolan, sedan anställd av Feldt för att, som Feldt uttryckt det "skriva underlag för tal och annat politiskt propagandamaterial" - och som vid en av krisgruppens hearings presenterade en, enligt Kjell-Olof Feldt, "ganska hårdsmält domedagspredikan, som dock med tiden visade sig nog så klarsynt", just rörande offentliga sektorn.
Hur lät då Eklunds klarsyn? I en debattartikel i Dagens Nyheter gör han en sammanfattning. För att klara Sverige ur krisen måste, menar Eklund, "den konkurrensutsatta sektorn" öka. Därför behöver man "frigöra investeringsresurser" och det får följder för offentliga sektorn:
"På den kommunala konsumtionssidan innebär det att man måste skära ordentligt i ökningstakten för barnomsorg, vård eller undervisning. På transfereringssidan måste man börja se över vilka av de större systemen som de facto fungerar neutralt eller t o m regressivt och därför kan skäras bort helt eller delvis."
Mer precist bygger hans resonemang - utfört i bland annat skriften Den bistra sanningen - på att vi i Sverige flyttar arbetskraft "från sektorer med snabbare till sektorer med långsammare växande produktivitet". Vår tillväxttakt har därför minskat och dessutom har industrisektorn blivit " för liten". En lösning är därför att föra över resurser till mer produktiva branscher (vilket devalveringen sedan gick ut på) men också att öka produktiviteten inom de lågproduktiva tjänsterna (offentliga sektorn).
När han formulerar lösningar på problemen tar han ett rejält steg in i framtiden, förbi både krisprogrammet och de socialdemokratiska ställningstagandena. Arbetarrörelsen måste "förändra sin traditionellt avvisande hållning till ökad avgiftsfinansiering och till konkurrens som effektivitetshöjande medel inom den offentliga verksamheten", skriver han och tänker sig att en väg kan vara att de offentliga tjänsterna läggs ut på privat entreprenad. Eklund har således fångat upp den nationalekonomiska kritiken inte bara av den offentliga sektorns storlek utan också av dess förvaltningsformer. Hans avantgardeposition inom socialdemokratin på detta område hade ingen motsvarighet i krisgruppens rapport, där man klart sa nej till både privatisering av finansiering och driftsformer.
Den hade heller inget som helst stöd hos Olof Palme, som under denna tid i själva verket arbetade intensivt med att försvara den generella offentliga sektorn både praktiskt och ideologiskt. Varje form av privatisering som innebar att människors ekonomiska styrka skulle inverka på tillgången till välfärdstjänsterna avvisade han kategoriskt. Man vill, sade Palme om privaiseringsförespråkarna, " begränsa den fördelning av resurser som sker genom beslut enligt principen en man en röst till förmån för en fördelning i enlighet med ekonomisk styrka".
Men under Kjell-Olof Feldst skydd grodde en annan linje. När Klas Eklund frågade Feldt om boken Den bistra sanningen skulle kunna göra skada eller nytta svarade han "snarast det senare". Åsbrink är förövrigt avtackad för att ha läst en tidigare version.
Ekonomismen i det socialdemokratiska finansdepartementet
I rapporten Framtid för Sverige finns förvisso en diskussion om att man måste få ut mer av resurserna som går till den offentliga sektorn eftersom, enligt den nya analysen, den offentliga sektorn storlek är ett problem för ekonomin, den kan inte tillåtas växa mer. Men man vill försvara den offentliga sektorn. En första väg mot detta mål blir då för socialdemokratin att öka produktiviteten i sektorn, att försöka få den att producera mer med givna resurser.
Men några nya eller egna lösningar på hur produktivitetentiviteten eller effektiviteten ska öka har man ännu inte. Det finns ingen antydan om att det är marknadslösningar man är ute efter.
1982 vinner socialdemokratin valet och i regeringsställning ingår produktivitetsökningar i den mer allmänna strategin att strypa tillväxten i offentliga sektorn genom olika budgettekniker. I den första långtidsutredningen under den nya socialdemokratiska regeringen - LU 84 - är detta också tydligt. I linje med krisgruppen menar man att en växande offentlig sektor inte längre är förenlig "med strävandena att förstärka bytesbalansen och den inhemska kapitalbildningen". Men sättet att närma sig produktivitetsaspekten inom offentliga sektorn är talande: " Statistiskt medför en ökning av den offentliga sektorn en negativ effekt på den totala produktionstillväxten eftersom inga produktivitetsökningar antas förekomma i denna sektor. Detta säger emellertid mer om BNP-måttets begränsning än om individens värdering av offentlig konsumtion [mina kurs.]." Här har således inte nationalekonomernas analyser av offentliga sektorns förvaltningsformer slagit igenom.
En omorientering var emellertid på väg inom just finansdepartementet. En mycket viktig roll kom arbetet i den till finansdepartementet formellt knutna men självständiga kommittén Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) att spela. I ett hundratal rapporter har man i kommittén sedan 1981 i stor utsträckning tillämpat just nationalekonomins kriterier på offentliga sektorn och regleringar och format en bild av den demokratiskt styrda välfärdssektorn som en "petrifierad køkkenmødding", som en av dess tjänstemän uttryckt det. Via ESO länkades nationalekonomins bild av offentliga sektorn in i utredningsmaskineriet och la där grunden till en marknadsvänlig "ombyggarlinje".
Under första hälften av 80-talet kom framför allt projektet "studier kring den offentliga sektorns tjänsteproduktion" (SOST) att spela en betydelsefull roll genom sina omfattande försök att mäta produktivitet och effektivitet inom den offentliga produktionen; och de både kontroversiella och överraskande resultaten att offentliga sektorn haft en negativ produktivitetsutveckling under en följd av år. Efter att huvudrapporten publicerats finns det knappt någon diskussion om offentliga sektorn som inte på något sätt refererar till dessa mätningar. Från och med denna stund har bilden av offentliga sektorn som ineffektiv i stort sett dominerat debatten.
Undersökningarna är dock vidhäftade med stora metodologiska problem. Utan att i detalj gå in på dem kan man konstatera att just det problem vi tog upp vad gäller nationalekonomernas sätt att mäta effektivitet inom offentliga sektorn gör sig gällande också här. Tjänsterna skall inte skattas eller mätas efter vilka effekter de har - till exempel bättre hälsa eller ökad jämlikhet, det vill säga de politiska målen - eftersom sådana effekter mycket väl kan komma från en mängd andra håll. Tjänsterna ska mätas som om de såldes på en marknad. "Det är en viktig princip i SOST-arbetet att så långt det går söka få fram en likartad syn på marknadshushållningen och offentlig hushållning - behandla dem lika när det är möjligt." []
I de ursprungliga undersökningarna visar man stor medvetenhet om dessa svårigheter och menar att studierna nog mest måste ses som svårtolkade metodologiska förövningar och att vad gäller effektivitet så är det ännu svårare.
Richard Murray, från statskontoret, däremot, tog resultaten på entreprenad och knådade om dem i en bestämd rikting. "Dessa studier tyder på ett påtagligt problem att producera effektivt" summerar han i en bilaga till långtidsutredningen 1987, trots att den enda rimliga slutsatsen av hans skrift är att effektivitet inom offentliga sektorn i princip är omöjlig att mäta så länge inga prismekanismer förekommer och att produktivitesmätningar är extremt känsliga för faktorer som inte tagits med i beräkningarna - förändrad kvalitet, nya politiska beslut, SCB:s prisindexar. Därpå rekommenderar han en rad marknadsliberaliserande åtgärder för att "få till stånd en effektiv produktion".
Nationalekonomerna hade därmed skaffat sig ett överlägset problemformuleringsprivilegium. Inte bara i den teoretiska diskursen utan också i det statliga utredningsmaskineriet har man nu lyckats slå fast som ett grundfaktum att den politiskt styrda sektorn fungerar ineffektivt. Den ökade betoningen på nationalekonomisk teori återfinns dessutom konkret i det att antalet civilekonomer och ekonomer tre till fyrdubblats sedan 1976 inom finansdepartementet. I den mest politikerrelevata personalen ökade de akademiska ekonomerna från 15 till omkring 50 procent!
Även under de socialdemokratiska regeringarna fortsatte således den väg som ekonomerna och de borgerliga partierna i sin syn på offentliga sektorn slagit in på, från kritik av storleken till kritik av förvaltningsformerna. Utifrån detta kan man emellertid knappast dra slutsatsen att socialdemokratin svängt i sin syn på privatiseringar - åtminstone fram till Olof Palmes död, och förmodligen längre, rådde kompakt motstånd mot privatisering. Inom socialdemokratin var man länge skeptisk till ekonomernas nya ihopkoppling av offentliga sektorns makro- och mikroaspekter.
I stället tog man fasta på kritiken av den offentliga sektorn som byråkratisk. För att få en mer allsidig bild av socialdemokratins förhållningssätt till offentliga sektorn under åttiotalet måste vi därför vända oss även till något vi kan kalla förvaltningspolitiken.
Är offentliga sektorn demokratisk eller byråkratisk?
För att göra det måste vi åter gå tillbaka till 80-talets början. Den "tredje vägen" var nämligen inte det enda nya Olof Palme hade med sig. Krisgruppens rapport och Kjell-Olof Feldt uppdrag var inte i första hand att göra något åt offentliga sektorn utan att lösa den ekonomiska krisen. I stället inrättar Palme ett nytt departement som helt ska ägna sig åt den offentliga sektorn - civildepartementet. Manövern innebar en politisk markering. Civildepartementet skulle, var det tänkt, bli ett nav för nytänkande inom socialdemokratin och i en intervju menade Olof Palme att civildepartementet ska "bli ett departement för medborgarna mot myndigheterna".
Emellertid var det inte i första hand den ekonomiska kritiken av offentliga sektorn civildepartementet skulle ägna sig åt utan det område där kritiken, som man uppfattade det, var som störst: det offentliga som apparat. Det var således inte den ekonomiska sidan som skulle uppmärksammas utan den demokratiska sidan av offentliga sektorn - förvaltningsformerna.
Med rötter i 60-talsradikalismen växte under 70-talet en omfattande diskussion fram om den offentliga sektorns demokratiska former. Hur skulle medborgarna kunna påverka den mer, genom participation, eller genom att de politiska besluten fördes ner till en mer lokal nivå, närdemokrati och decentralisering? Främst centerpartiet kom att fånga upp den våg av civilisationskritik som svepte över Sverige, både genom sin kritik av kärnkraften och genom idéer om att makten borde decentraliseras i Sverige. I grund och botten bars kritiken fram av ett ifrågasättande av tillväxtens följder, flyttlasspolitik, strukturrationaliseringar, öde förorter. Hade människor verkligen fått det bättre? Ökade livskvaliteten? Vart var demokratin på väg?
I den politiska debatten kom främst den stora våg av kommunsammanslagningar som genomfördes under denna tid att stå i fokus. Visserligen innebar de att kommunerna kunde bygga ut sin offentliga service. Men vad hjälpte det, undrade man, om det samtidigt innebar att folk fick mindre att säga till om? Blev inte följden att en byråkratisk apparat växte upp mellan medborgarna och politikerna?
När Palme instiftar civildepartementet sker det med direkt hänvisning till dessa strömningar. Genom att hitta en egen lösning på kritiken av offentliga sektorn ska, tänker man sig, socialdemokratin kunna undvika kraven på privatisering. Dessutom finns en uttalad rädsla för att partiet hade kommit att identifieras med den offentliga förvaltningen, med systemet, och att kritiken av den indirekt skulle drabba stödet för socialdemokratin.
Till civilminster utnämns Bo Holmberg vars främsta kännemärke var betoning på det lokala och en kritisk inställning till de stora systemen. Det var nämligen inte enbart inom borgerligheten man utvecklat tankar om närdemokrati.
Under Lars Enquists ledning i mitten av 70-talet kom SSU att ställa frågan om inte utbyggnaden av de samhälleliga institutionerna hade blivit ett hot mot arbetarrörelsen själv. Kritiken slog främst rot inom folkrörelserna där en utbredd tanke var att demokratin urholkats då offentliga sektorn tagit över en rad av folkrörelsernas tidigare uppgifter. Men också på kommunal nivå slog kritiken delvis rot.
Det nya tänkandet inom civildepartementet kom också främst att cirkulera runt byråkrati, regleringar, lokala alternativ, höjd servicenivå och målstyrning. I stort sett innebar det ett fullföljande av några statliga utredningar från den borgerliga perioden.
Den offentliga sektorn har, säger Bo Holmberg till riksdagen, "främjat detaljreglering, centralstyrning på olika nivåer i samhällsorganisationen och en förvaltningsapparat som brister i demokratiskt inflytande och deltagande från medborgarnas sida." I den första utredningen som produceras med direktiv från civildepartementet ser man dessutom med viss skepsis på folkstyret. "Det finns en allvarlig svaghet med den representativa demokratin. Graden av delaktighet och medverkan i beslut och verkställighet blir låg." Därför vill man "komplettera den representativa demokratin med olika former av direkt inflytande".
Som ett svar på kritiken för stelbenthet utvecklar Holmberg en idé om att höja servicenivån inom offentliga sektorn genom ett omfattande arbete för att ändra "attityderna" hos personalen. Ett viktigt inslag i civildepartementens arbete blev att via mässor och möten försöka få med sig de offentliganställda cheferna på förändringarna - managementfilosofi kom att bli dominerande. Reformen var inspirerad av Jan Carlssons kampanj på SAS, som i sin tur hämtat idéerna från managementfilosofin som växt fram i främst USA i slutet av 60-talet, där den används som ett verktyg att genom organisatoriska förändringar inom företagen och servicekurser höja produktiviteten. Bland det första Holmberg kom att göra var att arrangera en konferens "med några av de mest prominenta konsultföretagen i Sverige för att generera nya idéer om hur man skulle kunna förändra offentliga sektorn", enligt Bo Rothstein.
Som ett svar på kritiken om det demokratiska underskottet i offentliga sektorn växer en tanke fram på att brukarna genom olika arrangemang mer direkt ska få inflytande över servicens utformning - inte som konsumenter på en marknad utan mer i rådgivande form - vilket döptes till brukarmedverkan. Den mer allmäna strategin går ut på att förändra den offentliga sektorns styrformer från reglering och detaljstyrning centralt till decentralisering genom målstyrning.
Civildepartementets strävanden tar främst form i tre utredningskommittéer: verksledningskommitén, stat-kommunberedningen och demokratiberedningen - där nyckelord som bättre service, målstyrning, regelförenkling, avsektorisering, decentralisering och demokratisering samt valfrihet blir vägledande. En ny bild av den offentliga sektorn växer här fram.
Demokratiberedningens utveckling är intressant att följa. Beredningens tanke att den offentliga sektorn behöver demokratiseras utvecklas i tankegångar om "att på olika sätt utveckla former för ökad brukarmedverkan genom folkrörelser, kooperativ och direkt i olika kommunala verksamheter" Delar av den offentliga sektorns verksamheter bör, menar man, i större utsträckning drivas i form av självförvaltning i det civila samhällets regi. Holmberg är förvisso motståndare till privatiseringar, och betonar i direktiven till demokratiberedningen att den offentliga sevicen inte ska bestämmas av "individernas köpkraft" utan av deras behov. Men han tänker sig samtidigt att medborgarna i civilsamhället är redo att bortom myndigheterna och marknaden organisera sig för att ta över den decentraliserade välfärden.
I de första utredningarna som produceras markeras starkt att den generella välfärdspolitiken inte ska överges. I demokratiberedningens första utredning påpekar man att de politiska resurserna är ojämlikt fördelade och de konsekvenser det för med sig. För att genomföra brukarmedverkan menar man därför att de "ekonomiska, sociala och arbetsrättsliga hindren för brukarinflytande måste undanröjas". För att kunna öka deltagandet i hur den offentliga servicen bedrivs måste man alltså stärka den generella, i alla kommuner lika, välfärden.
När Olof Palme i januari 1985 talar inför den offentliga sektorns samlade chefer trycker han hårt på denna aspekt. "För mig", säger han, "är det en självklarhet att grundläggande sociala nyttigheter - som t. ex. sjukvård och utbildning - skall ställas till förfogande för alla medborgare, i enlighet med deras egna behov men oberoende av deras inkomst och bostättningsort." Därför är varje form av ökad tillit till marknadskrafter uteslutet, vare sig det rör sig om entreprenader, ökad avgiftsfinansiering eller dyligt. "Det är nämligen inte alls sant att privat verksamhet leder till bättre service för brukarna eller till större valfrihet och mångfald i utbudet. God service och mångfald uppstår enbart i de fall den är lönsam för producenten. I alla andra fall uppstår bokstavligt talat ingenting."
Däremot menar han att det är nödvändigt att förnya den offentliga servicen, göra den mer flexibel och lättare att påverka för medborgarna - men inom den offentliga sektorns ramar. Han lägger dock till en braskande lapp. Ökat lokalt inflytande får aldrig leda till att de centrala normer för en rättvis fördelning som finns bryts. Meningen med offentliga sektorn är ökad jämlikhet och rättvisa, säger Palme. "Det ankommer på oss, som verka inom den offentliga sektorn att ständigt hålla dessa ideal för ögonen och ständigt sträva mot att de förverkligas."
Men Palmes uppmaningar kom inte riktigt att genomsyra reformarbetet. Utredningsarbetet inom exempelvis demokratiberedningen snävas tidigt in och inriktas på hur kommunerna i framtiden ska se ut och i tilläggsdirektivet anvisar man vägen: "En ny kommunallag bör vara uppbyggd så att den medger smidiga förändringar i verksamheten [min kurs.]". Innebörden formuleras mycket generellt i Principer för en ny kommunallag: "Lagen ska ge kommunerna och landstingskommunerna större frihet att utifrån egna förutsättningar forma sin egen organisation och verksamhet."
Den meningen sammanfattar väl vad civildepartementets arbete att lägga "beslut så nära medborgarna som möjligt" gick ut på. Mot de de tidiga utredningarnas varningar för risk för ökad ojämlikhet satte Bo Holmberg sitt personliga ord: "Förslagen bygger på en stark tilltro på människornas vilja" och "kommunernas förmåga" att göra så gott ifrån sig som möjligt. Och så rekommenderade han att kommunerna friare får styra de tidigare specialreglerade områdena, men menar att kommunerna "bör" bete sig på ett sätt så att inte resurssvaga kommer i kläm.
Byråkratikritiken öppnar för ekonomismen
Bo Holmbergs insatser brukar beskrivas som misslyckade. Han mäktade aldrig genomföra den förändring av offentliga sektorn han pratade så mycket om. Gemensamt för samtliga tolkningar är åsikten att civildepartementets reformer inte fick några större konsekvenser. [ ]Det är emellertid fel. Civildepartementet öppnade genom decentraliseringen, idéerna om målformulering och brukarmedverkan organisatoriskt upp den offentliga sektorn för finansdepartementets betoning av effektivitet och marknadslösningar. Att verkningarna förmodligen var oförutsedda och av Holmberg icke önskade spelar i det sammanhanget ingen roll.
Däremot måste man fråga sig varför den byråkrati-kritiska linjen kom att hamna i ekonomismens knä, varför man mest kom att fungera som smörjmedel i finansdepartementets maskineri? Jag tror svaret står att finna i just detta att man tappade bort ett av de viktigaste målen med offentliga sektorn: jämlikhet. I laborerandet med olika organisatoriska lösningar sipprar insikten att makten är ojämlikt spridd bort, och därmed att organisatoriska arrangemang spelar en stor roll vad gäller hur stort den ojämna maktfördelningen får genomslag i tillgången till välfärdstjänster. Bo Holmbergs arbete kom, vilket förmodligen hade minst lika stor effekt, att något rucka på socialdemokratins inställning till välfärdspolitiken.
Bo Holmberg var på intet sett ensam om sina tankar. Det finns formuleringar i hans skrifter som nästan ordagrant är hämtade ur ett program som Ingvar Carlssons framtidsgrupp presenterade 1984. När socialdemokrater i början av 80-talet talar om offentliga sektorns förnyelse sker det också under hänvisning till en av Bo Holmbergs hjärteidéer - offentliga tjänster i kooperativ form. Främst är det, skulle jag vilja påstå, Ingvar Carlssons som bär fram omprövningen. I det ovan nämnda programmet försöker han slå de borgerliga på hemmaplan genom att ta upp valfriheten i den socialdemokratiska medelarsenalen. Offentliga sektorn är färdigbyggd, menar Carlsson, eftersom skattetrycket nått sitt tak och därför måste "en omfördelning av resurser och en effektivisering av den offentliga sektorn" göras. Det måste äga rum "i överensstämmelse med människors behov och önskemål" och därför är det tid att införa valfrihet i offentliga sektorn. Men det ska vara en valfrihet inom den offentliga sektorns ramar, menar han.
Inför en förtrodd kommenterade Olof Palmes programmet med orden:
- Jag vet inte om det är fel på Ingvars program eller på mig, men jag somnar hela tiden när jag ska läsa det.
Efter valet 1985 presenterar Ingvar Carlsson ett handlingsprogram där han - i polemik mot socialdemokrater som vill sätta jämlikhets- och fördelningspolitik i centrum - skriver att socialdemokratin inte kan nöja sig med "att finna nya vägar till gamla mål. Vi måste dessutom sträva mot helt nya mål!" Det har aldrig blivit helt klart vilka dessa nya mål skulle vara, men formuleringen ligger i samklang med två viktiga förskjutningar som ägde rum i den socialdemokratiska politiken.
För det första ägde ett perspektivskifte i välfärdspolitiken rum. Från statligt garanterad likabehandling till kommunalt självstyre. "Den generella välfärdpolitikens princip om likabehandling ställdes mot den kommunala självstyrningens och frihetens ideal", som Anders Mellbourn uttryckt det i sin skildring av socialdemokratins politik under denna tid. Skiftet innebar en viktigt förskjutning av tyngdpunkt.
"[U]tformningen av det statliga regelsystemet får [...] inte bli sådan att önskan att skapa rättvisa och likformighet skymmer målet att hos medborgarna skapa delaktighet och medansvar för samarbete", skrev Bo Holmberg. I takt med att staten decentraliserade bort ansvaret till kommunerna så började man tumma på den för arbetarrörelsen så grundläggande tanken på jämlikhet. Om det är okej att servicen är olika mellan kommunerna, varför inte också inom kommunerna, ja, varför ska folk över huvud taget ha tillgång till likvärdig välfärd?
Samtidigt förändrades, för det andra, hela frågeställningen från att ha handlat om ökad demokrati till hur man effektiviserar den offentliga sektorn. Effektivisering och representativ demokrati blir till och med varandra uteslutande. Vanligen brukar den utvecklingen helt tillskrivas kanslihushögern i finansdepartementet, men även här bidrog civildepartementets arbete med att omorganisera välfärden, även här skedde en betydelsefull tyngdpunktsförskjutning.
För vad innebär egentligen tankarna om brukarmedverkan? Jo, att den representativa demokratin i någon mån ifrågasätts. Med rötter i kritik av byråkrati och kommunreformernas storskalighet tänker man sig att demokratin ska öka om folk inte bara röstar utan också aktivt deltar i utformningen av tjänsterna, från att sitta med i någon styrelse, över att som aktiv i folkrörelser sköta gemensamma angelägenheter till att själva ta över i kooperativ form. "Medborgarna skall ges ökade möjligheter att påverka den kommunala verksamheten [...] i sin egenskap av konsumenter ", skriver man i den proposition om aktivt folkstyre som utredningarna ledde fram till. Även om man inte tänker sig att marknaden är det bästa sättet att avgöra dessa frågor, så har man ändå öppnat för tanken att det bör avgöras på något annat sätt än genom den representativa demokratin . "Många människor är säkert beredda att ta på sig ett ökat ansvar både för sin privata situation och för gemensamma angelägenheter som samhället i dag tar ett stort ansvar för" skriver Holmberg i direktivet till demokratiberedningen. I förnyelsearbetets grunddokument "Om den offentliga sektorns förnyelse" sås fröet till förskjutningen med orden: "själva organisationen skall gagna en rationell resursanvändning". Något man i sig inte kan invända mot, men i kombination med att blickarna vänts bort från jämlikhet och demokrati till "smidiga förändringar" på lokal nivå, konsumentstyre och effektivitet så är steget från brukarmedverkan och folkrörelser till ökade inslag av marknadsmekanismer inte längre så långt.
Dessa förändringar ägde inte bara rum på ett politiskt-ideologiskt plan. Bo Holmbergs arbete fick också direkta följder ute i kommunerna. Det här är inte platsen att skildra vad som hänt, men det mest grundläggande är en maktsförskjutning från stat till kommun och den inleddes med frikommunförsöket som gick ut på att lämna dispenser från staliga regler till ett antal kommuner. De flesta forskare verkar eniga om att frikommunförsöket inte blev särskilt lyckat i sin enskildhet. Men samtidigt innebar det inledningen till en omfattande förändring av kommunerna och utgör bakgrunden till den nya kommunallagen. "Försöket som sådant har troligen bidragit till nytänkande och omprövning inom hela den kommunala sektorn", sammanfattar man i utredningen Frikommunförsöket .
Vad som i själva verket ägde rum var att man skapade förändringsberedvillighet ute i kommunerna samtidigt som man förändrade de organisatioriska villkoren så att det blev mer upp till kommunerna själva hur de organisatoriska och finansiella lösningarna skulle se ut. Men något direkt innehåll gav man aldrig reformerna, några säkra värn mot att jämlikheten inte skulle försämras satte man inte upp.
När tyngdpunkten försköts från demokrati till effektivitet fick det direkta följder.
SOCIALDEMOKRATIN OCH SYSTEMSKIFTET
Inom både civil och finansdepartementet pågick således, från olika utgångspunkter, en omvärdering av offentliga sektorn. Inom finansen lades en teoretisk grund till en mer marknadsvänlig linje och från civildepartementet strömmade en ny attityd till offentliga sektorn ut samt lades grunden till framtida smidiga förändringar. Ännu vid vid mitten av 80-talet finn det dock ingenting som tyder på att SAP släppt motståndet mot privata lösningar.
Enligt Björn Elmbrant startar finansdepartementet emellertid kring åren 1986-87 en "ekonomistisk offensiv". Det är inte konstigt att detta kunde ske först när Olof Palme inte fanns längre.
Följer man ESO:s publikationer är det tydligt att man vid denna tid slutar behandla kooperativ och lösningar i gränszonen mellan folkrörelser och offentliga sektorn, vilket man i linje med Holmberg arbetat en del med tidigare. Nu är det marknaden som gäller. Fackdepartementen får allt flitigare besök från finansens pojkar som talar om hur slipstenen ska dras. Man gör sina egna utredningar, skriver debattartiklar och ringer informella telefonsamtal för att stärka sin linje. Man är "en gerillaverksamhet i demokratins tjänst", som Björn Elmbrant uttryckt det. 1987 sammanfaller så de båda linjerna vi hittils följt, kritiken av storleken och kritiken av förvaltningsformerna, i det årets långtidsutredning.
Långtidsutredningen 1987 - ett systemskifte
I långtidsutredningen 1987 har de nya idérna inom nationalekonomin trängt fram på bred front. Den är i mångt och mycket en uppföljning av LU 82, där ju omvärderingen av den ekonomiska krisen under sjuttiotalet ägde rum. Långtidsutredningen 1984 framstår snarast som en parantes.
LU 87 inleds med en positivt laddad beskrivning av den nya nationalekonomiska synen på stabiliseringspolitik - det vill säga att stabiliseringspolitiken på många sätt spelat ut sin roll. I sammanfattningen menar man också att det är första gången en långtidsutredningen behandlar produktivitetsutvecklingen. Därför har man ökat betoningen på "ekonomins funktionssätt, av individers och företags förutsättningar och resurser och av den ekonomiska miljö i vilken individerna och företagen verkar". Långtidsutredningen anammar således monetarismen och den utbudsekonomiska skolan. Ser vi långtidsutredningarna som en arena där ekonomer möter politiker, eller rättare där ekonomer agerar bevakade av regeringens politiska gränser, innebär den inget mindre än ett systemskifte i den socialdemokratiska synen på ekonomisk politik. I LU 87 möter vi exakt den analys som växte fram i slutet av sjuttiotalet och i början av åttiotalet inom ekonomskrået och den borgerliga regeringen, och som utan tvekan innebar en högersvängning.
Med osviklig automatik följer analysen att skatter är en belastning på ekonomin eftersom de snedvrider de ekonomiska aktörernas beteende. Lika osvikligt kritiseras offentliga sektorn för att vara ineffektiv. Ett eget kapitel viks åt "Ekonomins funktonssätt - några problemområden", nämligen skatter, offentliga sektorn och arbetsmarknadens funktionssätt, vilket är något nytt i långtidsutredningarnas historia.
Från socialdemokratisk utgångspunkt är nog kritiken av skatter den mest avgörande och nya punkten. Skatteintäkter är ju själva grundbulten i offentliga sektorn. I början av åttiotalet hade man inom socialdemokratin tyckt sig uppfatta en allmän opinion som ansåg att skatterna blivit för höga, att en skattetrötthet brett ut sig och därför började man också tänka i termer av att skattetaket nåtts - för att inte förlora väljarstöd. Men här har ett kvalitativt steg tagits till de i nyliberalismen och reaganomics så centrala tankegångarna att skatterna är ett strukturellt hinder som hejdar tillväxten.
När man i långtidsutredningen skriver att en "skattefinansierad utgiftsökning medför två typer av kostnader för den privata sektorn, dels ökar skatteuppbörden, dels uppkommer alltså en indirekt kostnad till följd av en snedvridning av resursanvändningen" är man således djupt nedsjunken i den nationalekonomiska teorin. Samtidigt gör man ett brott med arbetarrörelsens själva raison d`etre - att via politiken påverka det ekonomiska utfallet på marknaden.
Hur bred avgrunden är kan man förstå genom att låta Kjell-Olof Feldt anno 1984 komma till tals: "Det kapitalistiska systemet i sig själv innehåller ju inte något incitament till högt resursutnytjande sett ur ett samhällsperspektiv eller till stabila priser eller till hög sysselsättning", som han sa i en intervju. Eller som man tydligt och negativt uttryckte det i krisgruppens rapport 1981: "I den agitation som kallas nyliberal eller nykonservativ men som lika gärna kan kallas gammalkapitalistisk framställs den offentliga sektorn som roten till dagens alla svårigheter; skatterna är en hämsko på företagsamhet arbetsvilja, den offentliga sektorn stjäl arbetskraft från industrin, de sociala förmånerna gör människor arbetsovilliga osv. [...] "Denna kritik är på intet sätt ny. [...] Den konservativa kritiken mot reformerna uttryckte protesterna från de grupper som på detta sätt förlorade makt och privilegier. På samma sätt utgör dagens konservativt-kapitalistiska attacker mot den offentliga sektorn ett försök att återfå dessa förlorade privilegier."
En sammanfattning av synen i LU 87 låter i stället precis som den nyliberala "agitationen": marknadsekonomin innehåller i sig själv incitament till högt resursutnytjande, stabila priser och full sysselsättning, men politikens inblandning stör den självreglerande mekanismen.
Likadant är det med synen på den offentliga sektorn. Här knyts de tidigare trevande försöken ihop. Inte så mycket att problemet offentliga sektorn definieras annorlunda, men lösningarna. Under hänvisning till de produktivitetsundersökningar som ESO genomfört menar man att nya lösningar på den offentliga produktionerna är nödvändiga. Uppslag till lösningar hämtar man från två håll, Kommunförbundet och en sammanfattning av produktivitetsundersökningarna skriven av Richard Murrays.
Att man hämtar uppslag från just Kommunförbundet är typiskt - här sker sammanlänkningen av ekonomi- och byråkratiaspekterna. Bo Holmbergs reformarbete hade släppt loss krafter mot den statliga styrningen och för alternativa driftsformer. En av de mest pådrivande konsultfirmorna för marknadslösningar har också varit Kommunförbundets egen, Sensia. Bakgrunden är så självklar att det är underligt att nästan ingenting skrivit om det. Ty även om drivkraften bakom Holmbergs arbete står att söka i byråkratikritiken under 70-talet måste nog kraften sökas någon annan stanns. Den kraftiga utbyggnaden av offentliga sektorn ägde främst rum på kommunal nivå, men i princip alltid efter beslut på regeringsnivå. Ja, man måste nog säga att det kommunala självbestämmandet under det socialdemokratiska regeringsinnehavet beskärdes betydligt eftersom likhetsprincipen var det fundamentala. Anledningen att ändå låta expansionen ske på kommunal nivå var att man tänkte sig att förtroendet för välfärdsinstitutuionerna därmed skulle bli större. Den svenska historen är ju präglad av missnöje mot statens - kungens - förlängda armar ute i landet. Men i och med att kommunerna tog på sig större och större ansvar växte samtidigt kommunalpolitikernas makt och de är i dag en avgörande faktor i det socialdemokratiska partiet. Det säger sig själv att kravet på att få sköta sina egna angelägenheter själv därmed växte sig allt starkare. Vad man än anser om utvecklingen måste man ändå konstatera att det från början byggdes in en dialektik i politiken som till slut ledde fram till att likhetsprincipen allt mer utmanades från lokal nivå.
Det är ingen slump Bo Holmberg själv var landstingspolitiker innan han kom med i regeringen och bakom sig hade han en handfull kraftfulla och starka kommunalpolitiker som samtliga verkade för att kommunerna skulle få friare händer och mer att säga till om. På partikongressen 1981 fick exempelvis en av dem majoriteten med sig på ett betydligt mer positivt utlåtande om kommundelsnämnder än partistyrelsen föreslagit.
Utifrån från Kommunförbundets och Murrays förslag utvecklar långtidsutredningen tankar på att skilja producenten från beställaren - bland annat i form av entreprenörlösningar - och att löneförhöjningar inom offentliga sektorn starkare måste knytas till prestation eftersom det i offentlig verksamhet ofta "saknas [...] motivation att effektivisera produktionen". Framför allt betonar man konkurensen och menar därför att "privata företag [bör] ges möjligheter att konkurrera med myndigheter på lika villkor [...] Konsumentens fria valmöjlighet visar då var och under vilka organisationsformer en verksamhet bedrivs bäst i samklang med konsumentens önskemål." Ett påstående som ligger så långt från Olof Palmes linje som man över huvud taget kan komma.
För dessa slutsatser hade man emellertid inget stöd i de empiriska produktivitetsundersökningarna. Utifrån dessa "kan man inte hävda att ett effektivitetsproblem föreligger i fråga om att välja rätt saker att producera i den offentliga sektorn", sammanfattade nämligen Murray. Problemets kärna är att man har en teori som handlar om effektivitet men empiri som handlar om produktivitet (det är nämligen bara möjligt att mäta produktivitet - och det dåligt - om utgångspunkten är att beräkningsmetoderna ska lika dem som sker inom marknadssektorn). Gång på gång hoppar man över detta svalg.
Däremot har nationalekonomerna hävdat att man från teoretiska utgångspunkter kan bevisa att det görs felaktiga prioriteringar. I sammanfattningen menar man följdriktigt att "en del av de tjänster som produceras i offentlig sektor skulle emellertid kunna utföras i privat regi, vilket skulle kunna ge de privata tjänstesektorerna möjlighet att utvidga sin verksamhet".
Därmed hade man även under en socialdemokratisk regering kopplat ihop den makroekonomiska storleksfrågan med de mikroekonomiska frågorna om offentliga sektorns organisationsformer. Dessutom med en teoretisk grundanalys som menar att en politiskt styrd sektor i sig innebär en belastning för ekonomin. Att man i LU 87 förespråkar någon form av privatisering av offentliga sektorn är således följdriktigt.
Ekonomismens blomstringsperiod
1988 börjar finansdepartementets arbete att blomma. Här och var börjar arbetarrörelsen närstående forskare utanför ekonomskrået hävda att det behövs mera marknadsliknande förvaltningsformer. I läkartidningen menar arbetslivssociologen Casten von Otter - som två år tidigare skrivit en rapport om offentliga sektorn för LO - att en "systemreform" nu krävs. Tillsammans med amerikanen Richard Saltman utvecklar han den gamla valfrihetsidén från Ingvar Carlsson till ett system för "institutionell konkurrens" (på engelska "public competition", senare kallad "offentlig konkurens"), nämligen att man inom den offentliga sektorn ram skapar en intern marknad.
I Tiden skriver samma år statsvetaren Bo Rothstein att den naturalinje som den offentliga tjänsteproduktionen bygger på lett till en "socialt pervers fördelningspolitik" och menar att politiker varken kan eller bör styra själva verksamheten. I stället ska staten verka via generella tranfereringar och därför bör man "lägga ner så mycket som möjligt av de offentliga servicemonopolen". Bo Rothstein menar att "ju mindre de demokratiskt valda organen ansvarar för den direkta produktionen av offentlig service, desto större möjligheter har de att utöva inflytande på verksamheten."
Så här i efterhand framstår Bo Holmberg som en propp eftersom han aldrig släppte sin motvilja mot privatiseringar. Några verklig förändringar blir det inte fråga om förrän Ingvar Carlsson får eget mandat just valet 1988. Carlsson sparkar Holmberg och utser Bengt K. Å. Johansson från finansdepartementet till ny civilminister. Först då startar de verkliga förändringarna.
Inför valet 1988 sammanställer Klas Eklund och Erik Åsbrink en "rejäl och bitvis detaljerad skiss över vad finansen bör slåss för under de kommande åren", enligt Björn Elmbrant - den så kallade Korsika-pärmen. Den var ett dokument för en omfattande "liberal offensiv". "Nu tutar och kör vi när de andra är utmattade!", lär en medarbetare till Feldt ha sagt efter valet 1988.
I februari 1989 läcker så en intern rapport till den nordiska arbetarrörelsens samarbetskommitté författad av Klas Eklund ut i pressen. Konturerna av en liberal revolt börjar bli synliga. Eklund menar bland annat i rapporten att det saknas "tungt vägande skäl för att barnomsorg måste organiserias offentligt och finansieras via skatterna". Samma månad som rapporten läcker ut publicerar för övrigt Feldt en artikel i Tiden där han skriver att arbetarrörelsen måste sluta förtala marknadsekonomin och acceptera den "produktiva kapitalismen"; månaden innan hade Lars Heikensten - departementsråd på finansdepartementet - i en artikel uppmanat till en omprövning av socialförsäkringssystemen.
I kompleteringspropositionen våren 1989 dras följdriktigt de nya linjerna upp för valfrihet, entreprenader och behovet av att "skilja på vem som utför, producerar resp. kontrollerar en verksamhet".
1989 blir det för första gången legitimt att utåt ifrågasätta det offentliga huvudmannaskapet. Feldt kunde till exempel hävda att socialdemokratin visst skulle tillåta privata alternativ inom dagis, utan att det blev något rabalder. 1989 publiceras också SAP:S stora satsning inför det kommande decenniet, 90-talsprogrammet. I en text fylld av traditionella arbetarrörelsevärderingar smyger sig den nya synen in. Offentliga sektorn är färdigbyggd, menar man, och därför måste betoningen ligga på prioriteringar i framtiden. Därför, skriver man, måste stryrning och organisation inom offentliga sektorn ändras för att "skapa drivkrafter och verkstyg för omvandling". I huvudsak föreslår man två vägar. Dels att politikerna skiljs från produktionen av välfärdstjänsterna, de ska inte längre bestämma hur saker och ting ska produceras, dels att man skapar interna marknader inom offentliga sektorn för att skapa "tydliga signaler". Man parar med andra ord ihop von Otters förslag med Rothsteins.
90-talsprorammet är sannarligen ett intressant stycke ideologi, författat av Klas Eklund. Å ena sida diskuterar man i grunden hur prioriteringar, det vill säga hur val ska gå till inom offentliga sektorn. Vem och på vilka sätt ska "flytta resurser dit de gör störst nytta"? Ska det ske via individuella köp på en marknaden eller via den politiska processen? Denna stora fråga svarar man inte på annat än indirekt. Men man menar att det är ett problem att det inte är konsumenten som styr "eftersom det minskar trycket på producenterna att vara effektiva". Och så föreslår man olika marknadslösningar.
Å andra sidan slår man i inledningen fast: "Mänsklighetens historia är en historia om klasser, klassklyftor och klasskamp". Och offentliga sektorn är en av arbetarrörelsens viktigaste instrument i kampen för "en klasslös produktion", menar man och skriver om marknaden: "Den skapar och återskapar [...] ständigt ojämlika levnadsvillkor". Ändå bedyrar man att det ökade inslaget av marknad i offentliga sektorn givetsvis inte får leda till ökad ojämlikhet.
Samma år publicerar ESO en rapport där just idén om att skilja politikerna från den direkta produktionen utvecklas. "Konceptet har en förmåga att marknadskoppla verksamheter genom att man skapar en marknadssituation mellan beställare och utförare."
I budgetpropositionen januari 1990 utvecklas dessa tankegångar. Sensia fångar upp modellen och omsätter den på konsultmarknaden och i samma års långtidsutredning skriver man, för första gången, att skattetrycket måste sänkas och att det därför krävs "en förnyelse av den offentliga verksamheten". En väg man rekomenderar är ökad avgiftsfinansiering ty "då blir kostnaderna för att producera en tjänst mer synliga" och konsumtionen mer marknadslik.
1991 års budgetproposition menar den socialdemokratiska regeringen att den offentliga sektorn måste "utsättas för mer marknadsliknande lösningar" för att öka effektiviteten.
1991 publiceras också utredning efter utredning som på olika sätt laborerar med marknadsstyrning, från kooperationsutredningen till utredningen om konkurrens inom kommunerna. I kooperationsutredningen utvecklas idén att politikerna inte längre ska producera de offentliga tjänsterna, utan i stället verka som beställare. Demokratin ska bli en "beställarorganisation". Det är "inte längre självklart att stat, kommun och landsting måste driva alla verksamheter i egen regi" drar utredningen som slutsats. Ja, "från politisk ståndpunkt" är det "relativt ointressant om de offentliga tjänsterna produceras i egen organisation eller av någon utomstående", skriver man.
I Kommunala enreprenader - vad är möjligt? ställs frågan på sin spets. Ty i den utredningen görs en fullständig genomgång - på alla områden - av de lagar som står i vägen för en genomdriven privatisering. Följaktligen ritar man i utredningen Konkurrens inom den kommunala sektorn upp en principskiss för en fullständig privatisering med målet en "helt fri marknad med perfekt konkurens" där vägen dit går över beställar- utförarnämnder och servicecheckar. Utredningen rekommenderar att kommunerna ges frihet att lägga ut all verksamhet som inte innebär myndighetsutövning på entreprenad.
Det utredningen främst bekymrar sig över är behovet av ökad produktivitet inom offentliga sektorn p.g.a. att skatterna inte kan höjas. Som exempel på produktivitetshöjande åtgärder ger man: Att barngrupperna på daghem ökar med tre barn utan mer personal, mer mat och större lokalare; fem barn till per skolklass utan fler lärare, mer mat och större lokaler. En god sammanfattning av vad som skulle komma opch vad som döljer sig bakom talet om "produktivitet".
"Införandet av beställar-utförarorganisationer innebär en ytterst radikal omprövning av hur den kommunala självstyrelsen kan organiseras", skriver man.
"Principiellt är denna förändring av en helt annan kaliber än vad som skett inom ramen för frikommunförsöket med fri nämndorganisation. [---] Huvudprincipen bakom den nya organisationsformen indikerar en färd mot det fulländade politiska företaget - Kommunen AB."
Huvudmannaskapet för den offentliga produktionen var ju, som sagt, en politiskt ointressant fråga.
Det dukade bordet
När de borgerliga partierna vinner valet hösten 1991 och bildar en koalitionsregering är duken redan lagd på bordet. Att socialdemokratin fortsätter vidhålla offentligt huvudmannaskap för finansieringen, ofta någon form av ansvar för produktionen eller har egna idéer om hur konkurensen skall utformas spelar nu ingen roll. Den borgerliga regeringen kan snabbt genomföra ett antal strategiska lagändringar, till stor del tack vare den socialdemokratiska regeringens utredningsarbete; resterna som står i vägen för systemskiftet i kommunerna rensas undan. Hösten 1992 kommer en proposition baserad på utredningen Konkurrens i kommunerna där en i princip fullständig entreprenadisering av den offentliga verksamheten föreslås. Vintern 1993, när detta skrivs, har en proposition med liknande resultat för landstingen klubbats igenom.
Hur kunde det hända?
Följer vi det historiska förloppet är det ett faktum att flera av inslagen i systemskiftet arbetas ut under socialdemokratisk regering under den nyliberala epoken 1989-1991, även om man inom partiet säkert på många sätt är motståndare mot de förändringarna genomförs och den ytterligare marknadskoppling som många av den borgerliga regeringens förslag innebär. Den negativa bilden av offentliga sektorn och tankarna på privatisering växer fram under politisk strid under sjuttiotalet, de är del i maktkampen i samhället. I början av åttiotalet börjar idéerna dessutom dyka upp i de officiella politiska dokumenten, men det är under socialdemokratisk regim som det för den svenska modellen både typiska och nödvändiga utredningsväsendet ordentligt tar sig an kritiken och börjar utforma möjliga reformer av den offentliga sektorn; det är då den förankring äger rum bland cheferna i förvaltningen utan vilken systemskiftet hade varit omöjligt att genomföra - åtminstone i den takt som nu sker.
Förmodligen får vi aldrig något fullständigt svar. De förändringar av offentliga sektorn som socialdemokratin laborerar med i slutet av 80- och början av 90-talet är inte exakt de samma som den borgerliga regeringen genomför; man hade i någon mening ett eget, men närstående, alternativ. Problemet är att man aldrig ordentligt visade vad som skiljde de båda alternativen åt, förutom att socialdemokratin bakom sina alternativ ställde den historiskt förankrade garantin att de inte skulle leda till ökade klassklyftor. Men i den marknadsliberala yran glömde man bort att verkligen visa hur det skulle gå till, hur marknadsmekanismerna skulle kunna tämjas. Därför kom de båda alternativen att sammanfalla, därför kom socialdemokratin på flera sätt att fungera som en förtrupp till den borgerliga regeringen.
En av de viktigaste anledningarna till socialdemokratins agerande är, tror jag, att man under 80-talet på många sätt tappade bort själva grundmotivationen till varför en politiskt styrd sektor för välfärdstjänster är viktig, nämligen att man för avgörande, närmast existentiella, skeden i livet behöver en en klasslös produktion och en klasslös tillgång till tjänsterna för att kunna öka jämlikheten i samhället, och att detta kräver institutionella lösningar och inte enbart vällovande ord. Välfärdstjänsterna är ur den synvinkeln inte organiserade i en demokratiskt styrd offentlig sektor därför att det är den ekonomiskt mest effektiva organisationsformen (därmed inte sagt att den a priori är ineffektiv) utan därför att det sannolikt är den bästa organisationsformen om man vill omfördela tillgången till dessa viktiga tjänster.
Socialdemokratins otydlighet kring jämlikhetsfrågorna kan förmodligen till stor del förklara regeringsskiftet 1991 och därmed systemskiftet. Det torde inte vara någon överdrift att hävda att socialdemokratin under lång tid påverkat opinionen på ett ofta avgörande sätt, och gör så förmodligen än i dag. Vad gäller offentliga sektorn kan man nog till och med använda uttrycket formar opinionen. Som skapare, förvaltare och försvarare av offentliga sektorn är det socialdemokratin som i grunden uppräthållit den offentliga sektorns legitimitet.
Tvärtemot bilden i den offentliga debatten utmärktes inte heller 80-talet av ett stort och växande misstroende mot den offentliga sektorn. Förtroendet ökade, inte minskade. Undersökningar har visat att förtroendet ökade under 80-talet efter att ha sackat något mot slutet av 70-talet. I mitten av sjuttiotalet visade Hans L Zetterberg och Karin Busch att svenska folket prioriterade utbyggnad av den offentliga välfärden framför en höjning av den privata konsumtionen; förutom en dipp i slutet av 70-talet har denna höga uppskattning hållit i sig. I en enkätundersökning från 1986 konstaterade exempelvis Stefan Svallfors 1989 att inte mer än 10 procent efterlyste en privatisering av offentliga sektorn och runt en procent menade att kooperativ, fackföreningsrörelser och välgörenhetsorganisationer borde ta över som producenter.
Men 1989 svänger plötsligt förtroendet i opinionen dramatiskt och når ett bottenår 1990. I opinionen kan man se konturerna av en kort högervåg. Det verkar som om Sverige över en natt befolkats av nyliberaler och moderater. Tyvärr missar man då en sida av saken. Den verkliga förändringen nämlige var att anhängarna till offentliga sektorn plötsligt blivit tveksamma. Och tittar man ännu närmare så visar det sig att det till överväldigande del är VPK:s och socialdemokratins anhängare som antingen bytt ståndpunkt eller blivit osäkra. "Det nya var att dessa institutioner nu också kom att kritiseras av stora grupper av socialdemokrater", menar två forskare som studerat opinionssvängningarna. Samtidigt börjar de officiella dokumenten fyllas av valfrihet, enterprenader och marknad. När socialdemokratin började ifrågasätta den offentliga sektorns legitimitet gick luften ur också det folkliga stödet.
Den socialdemokratiska regeringen var således med och skapade och gav bränsle åt svängningen åt höger. Därmed satte man också igång en process man - förmodligen - var en given förlorare i. Ty stödet för det socialdemokratiska partiet föll på samma gång som stödet för offentliga sektorn. På den socialdemokratiska vänsterkanten - där många av SAP:s röstvärvare finns - kände man inte längre igen sig i partiet eftersom socialdemokratin tycktes ha gett upp ett av sina viktigaste kännetecken, kampen för ökad jämlikhet. Samtidigt strömmade röster över till de borgerliga partierna. Ty om offentliga sektorn var så sjuk, som faktiskt även socialdemokratin nu tycktes hävda, varför rösta på det parti som skapat denna sjuka sektor? Och marknadsmekanismer, det måste rimligen de borgerliga partierna vara bättre på.
Det var kort sagt - de galna åren.
Tidigare publicerad i en delvis mycket annorlunda version med en omfattande notapparat i antologin Köp och Sälj - var god svälj? red. Rolf Å Gustafsson (1994, Arbetsmiljöfonden).
[*] Så ställdes ofta fråga. Det är givetsvis inte säker att den är rätt ställd. Offentliga sektorn låga produktivitetstillväxt kan nämligen ses som baksidan och förutsätningen för industrins höga produktivitetstillväxt. Genom att avföra tjänsterna och den kringverksamhet som krävs för att hålla arbetskraften frisk, kunnig och närvarande ökar ju produktiviteten inom den sektor som slipper ta hand om den arbetsintensiva produktion - som ändå måste finnas.
[+] Vi kan kalla det en välfärdsparadox. Ju rikare vi blir, ju mer tid vi får över till annat genom att varuproduktionen kan producera med allt mindre insatta resurser, desto dyrare kommer våra välfärdstjänster att bli. Från detta finns bara tre möjliga utvägar: att lönerna inom tjänstesektorerna kontinuerligt sänks i samma takt som produktivitetsförbättringarna görs inom indstrin, eller att tjänsterna kontinuerligt blir sämre och sämre, eller att vår fördelning av konsumtion mellan tjänster och varor förskjuts till varornas fördel. De galna åren - Systemskifte i skolan ©Peter Antman